我國(guó)直銷(xiāo)立法的背景及其進(jìn)程

隨著中國(guó)直銷(xiāo)法規(guī)的正式出臺(tái)，中國(guó)直銷(xiāo)行業(yè)規(guī)范發(fā)展將進(jìn)入新階段。為了幫助廣大消費(fèi)者和業(yè)內(nèi)人士了解直銷(xiāo)法規(guī)制定的歷史背景、內(nèi)容特點(diǎn)，我們開(kāi)辟了“直銷(xiāo)法規(guī)知識(shí)論壇”專(zhuān)欄，邀請(qǐng)部分知名專(zhuān)家學(xué)者、政府主管官員和企業(yè)資深人士撰文，為讀者介紹相關(guān)知識(shí)并釋疑解惑。當(dāng)然，這些文章僅代表作者個(gè)人的觀點(diǎn)。由于直銷(xiāo)業(yè)在我國(guó)剛剛起步，對(duì)該行業(yè)如何發(fā)展會(huì)有不同看法，許多問(wèn)題是需要商榷甚至爭(zhēng)議的。歡迎讀者來(lái)稿來(lái)函，發(fā)表看法。本專(zhuān)欄得到如新(中國(guó))日用保健品有限公司的大力支持，在此，我們表示衷心的感謝。
一、我國(guó)直銷(xiāo)經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)生及立法進(jìn)程
直銷(xiāo)經(jīng)營(yíng)方式于20世紀(jì)90年代初期導(dǎo)入我國(guó)，其發(fā)展大體經(jīng)歷了四個(gè)階段：
第一，興起階段(1990年-1993年)。1990年11月，我國(guó)境內(nèi)第一家正式以直銷(xiāo)經(jīng)營(yíng)申請(qǐng)注冊(cè)的公司——中美合資廣州雅芳有限公司成立，標(biāo)志著直銷(xiāo)經(jīng)營(yíng)方式正式進(jìn)入我國(guó)內(nèi)地市場(chǎng)。由直銷(xiāo)人員上門(mén)講解并推銷(xiāo)商品的方式，引發(fā)了社會(huì)對(duì)這一新型營(yíng)銷(xiāo)方式的關(guān)注。雅芳公司的進(jìn)入和初期經(jīng)營(yíng)的成功，起到了較強(qiáng)的示范作用，面對(duì)龐大的中國(guó)市場(chǎng)，其他國(guó)外直銷(xiāo)公司緊隨其后，從1992年開(kāi)始以獨(dú)資、合資的形式進(jìn)入我國(guó)。國(guó)內(nèi)一些企業(yè)也紛紛效仿。
第二，混亂經(jīng)營(yíng)到初步規(guī)范階段(1994年-1997年)。隨著直銷(xiāo)經(jīng)營(yíng)的進(jìn)入，直銷(xiāo)形式被一些不法分子利用，打著直銷(xiāo)的旗號(hào)從事非法傳銷(xiāo)和“金字塔詐騙”活動(dòng)。據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，到1995年底，全國(guó)從事傳銷(xiāo)的企業(yè)絕大部分屬非法經(jīng)營(yíng)。這些企業(yè)既不注冊(cè)，也沒(méi)有規(guī)范的營(yíng)銷(xiāo)手段，多數(shù)是通過(guò)層層“拉人頭”，或者以離譜的高價(jià)強(qiáng)行銷(xiāo)售產(chǎn)品，有的甚至利用直銷(xiāo)進(jìn)行詐騙、幫會(huì)和迷信聚集等活動(dòng)，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和治安造成嚴(yán)重影響。有的非法傳銷(xiāo)組織以“快速致富”為誘餌，使不明真相的人加入，嚴(yán)重?fù)p害了消費(fèi)者利益，擾亂了市場(chǎng)秩序，影響了社會(huì)安定。對(duì)此，我國(guó)政府有關(guān)主管部門(mén)相繼頒布了一系列法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，對(duì)直銷(xiāo)經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)的混亂現(xiàn)象予以規(guī)制。盡管如此，傳銷(xiāo)經(jīng)營(yíng)中的混亂現(xiàn)象和大量的非法欺詐活動(dòng)并未得到根本遏制。
第三，禁止傳銷(xiāo)及部分外資直銷(xiāo)企業(yè)轉(zhuǎn)型經(jīng)營(yíng)階段(1998年以后)。由于當(dāng)時(shí)我國(guó)市場(chǎng)發(fā)育程度還比較低，監(jiān)管手段尚不完善，居民消費(fèi)心理還不成熟，對(duì)直銷(xiāo)方式不甚了解，加上部分人快速致富的愿望迫切，導(dǎo)致許多人受騙上當(dāng)，給非法直銷(xiāo)經(jīng)營(yíng)者以可乘之機(jī)。面對(duì)日益嚴(yán)重的非法傳銷(xiāo)活動(dòng)給社會(huì)穩(wěn)定和消費(fèi)者權(quán)益帶來(lái)的危害，我國(guó)政府果斷地采取了嚴(yán)厲的禁止傳銷(xiāo)措施，于1998年發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于禁止傳銷(xiāo)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的通知》。通知規(guī)定：任何企業(yè)不得以任何形式從事傳銷(xiāo)或變相傳銷(xiāo)活動(dòng)。同時(shí)，發(fā)布了《關(guān)于外商投資傳銷(xiāo)企業(yè)轉(zhuǎn)變銷(xiāo)售方式有關(guān)問(wèn)題的通知》，批準(zhǔn)美國(guó)的安利、雅芳、玫琳凱等10家外資直銷(xiāo)公司轉(zhuǎn)型為店鋪經(jīng)營(yíng)加雇傭推銷(xiāo)員的方式經(jīng)營(yíng)。2000年后，又先后發(fā)布了一些《通知》和《規(guī)定》，對(duì)轉(zhuǎn)型企業(yè)行為加以規(guī)范。2001年，國(guó)家工商行政管理總局專(zhuān)門(mén)成立了“打擊傳銷(xiāo)辦公室”，主要負(fù)責(zé)打擊國(guó)內(nèi)非法傳銷(xiāo)和相關(guān)的欺詐活動(dòng)，保護(hù)消費(fèi)者利益。
第四，開(kāi)放直銷(xiāo)市場(chǎng)及直銷(xiāo)法規(guī)正式出臺(tái)階段(2005年9月)。根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)狀況和多元化流通方式的發(fā)展，以及履行WTO的相關(guān)承諾，我國(guó)加快了直銷(xiāo)立法的進(jìn)程。于2005年9月，國(guó)務(wù)院頒布了《直銷(xiāo)管理?xiàng)l例》(國(guó)務(wù)院令第443號(hào))和《禁止傳銷(xiāo)條例》(國(guó)務(wù)院令第444號(hào))，并分別于2005年11月1日和12月1日起正式實(shí)施。兩個(gè)法規(guī)的頒布，標(biāo)志著我國(guó)直銷(xiāo)市場(chǎng)的開(kāi)放和直銷(xiāo)立法進(jìn)程進(jìn)入了新的階段。
二、我國(guó)曾經(jīng)出臺(tái)的直銷(xiāo)法規(guī)、規(guī)章
到2004年底為止，我國(guó)有關(guān)部門(mén)制定并出臺(tái)的規(guī)范和管理直銷(xiāo)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的法規(guī)主要有：
1994年8月10日，國(guó)家工商行政管理總局根據(jù)國(guó)務(wù)院指示制定并發(fā)布《關(guān)于制止多層次傳銷(xiāo)活動(dòng)中違法行為的通知》。
1995年9月22日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于停止發(fā)展多層次傳銷(xiāo)企業(yè)的通知》(國(guó)辦[1995]50號(hào))，該通知要求各地工商行政管理機(jī)關(guān)和其他有關(guān)行政機(jī)關(guān)一律停止批準(zhǔn)、登記注冊(cè)以傳銷(xiāo)方式開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的企業(yè)及個(gè)體工商戶。
1996年國(guó)家工商行政管理總局頒布《準(zhǔn)許多層次傳銷(xiāo)意見(jiàn)書(shū)》，正式批準(zhǔn)41家企業(yè)可以進(jìn)行傳銷(xiāo)；1997年1月10日，國(guó)家工商行政管理總局頒發(fā)《傳銷(xiāo)管理辦法》，這是我國(guó)首次對(duì)傳銷(xiāo)營(yíng)銷(xiāo)方式進(jìn)行比較全面的規(guī)定，標(biāo)志著我國(guó)在這一領(lǐng)域立法上的突破；1998年4月18日，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于禁止傳銷(xiāo)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的通知》(國(guó)發(fā)[1998]10號(hào))，對(duì)傳銷(xiāo)(包括直銷(xiāo))活動(dòng)加以全面禁止；1998年6月18日，國(guó)家外經(jīng)貿(mào)部、國(guó)內(nèi)貿(mào)易局和國(guó)家工商局頒布《關(guān)于外商投資傳銷(xiāo)企業(yè)轉(zhuǎn)變銷(xiāo)售方式有關(guān)問(wèn)題的通知》(外經(jīng)貿(mào)資發(fā)[1998]455號(hào))，批準(zhǔn)雅芳、安利、玫琳凱等10家外資直銷(xiāo)公司轉(zhuǎn)型經(jīng)營(yíng)；——2000年，國(guó)務(wù)院又發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)工商局等部門(mén)關(guān)于嚴(yán)厲打擊傳銷(xiāo)和變相傳銷(xiāo)等非法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)意見(jiàn)的通知》(國(guó)辦發(fā)[2000]55號(hào))；2002年2月，國(guó)家外經(jīng)貿(mào)部、國(guó)內(nèi)貿(mào)易局和國(guó)家工商局頒布《關(guān)于<關(guān)于外商投資傳銷(xiāo)企業(yè)轉(zhuǎn)變銷(xiāo)售方式有關(guān)問(wèn)題的通知>執(zhí)行中有關(guān)問(wèn)題的規(guī)定》(工商字[2002]31號(hào))。
我國(guó)2004年以前已出臺(tái)的直銷(xiāo)法規(guī)和規(guī)章帶有明顯的特點(diǎn)：其一，法規(guī)和部門(mén)規(guī)章多數(shù)是針對(duì)市場(chǎng)中出現(xiàn)的問(wèn)題出臺(tái)的，在一定期間內(nèi)對(duì)于規(guī)范直銷(xiāo)的發(fā)展起到了一些作用。但總體上看當(dāng)時(shí)缺乏系統(tǒng)的法律框架設(shè)計(jì)和制度性安排。其二，已出臺(tái)的法規(guī)和規(guī)章多數(shù)是過(guò)渡性的規(guī)定，變動(dòng)頻繁。僅在1994年到1998年，就先后出臺(tái)了若干直銷(xiāo)法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，對(duì)直銷(xiāo)活動(dòng)的政策從“制止”到“停止”到最后“禁止”。其三，原已出臺(tái)的法規(guī)和規(guī)章對(duì)于打擊非法傳銷(xiāo)活動(dòng)缺乏較為完善的法律依據(jù)，使執(zhí)法部門(mén)在執(zhí)法過(guò)程中遇到較大困難。面對(duì)這種，從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，制定并出臺(tái)規(guī)范的直銷(xiāo)法規(guī)就顯得非常必要。